DEMOKRASI DAN PERTAHANAN NEGARA

DEMOKRASI DAN PERTAHANAN NEGARA

Rizal SUKMA

CSIS, Jakarta

Bahan Diskusi Disampaikan Pada

FGD ProPatria dan Komisi I DPR-RI

Jakarta, 17 Mei 2005

Pendahuluan

1. Paparan singkat ini akan membahas rationale mengenai pentingnya reformasi

pertahanan dalam konteks demokratisasi politik, serta agenda reformasi

pertahanan itu sendiri bagi Indonesia. Setidaknya ada dua alasan mengapa

reformasi pertahanan negara menjadi suatu keharusan dalam demokrasi.

Pertama, alasan prinsipil/normatif akibat perubahan politik ke arah demokrasi.

Kedua, alasan praktis akibat adanya kebutuhan nyata dalam masyarakat transisi.

2. Berdasarkan pembahasan mengenai alasan bagi reformasi pertahanan,

makalah ini akan memaparkan juga beberapa agenda bagi reformasi pertahanan

Indonesia.

Keharusan Prinsipil/Normatif

2. Runtuhnya sistem politik otoriter sejak Mei 1998, yang kemudian

menghantarkan Indonesia memasuki masa transisi demokrasi, merupakan

sebuah perubahan dramatis dalam kehidupan politik dalam negeri di Indonesia.

Di lingkungan regional dan global, perubahan konteks politik ini terjadi seiring

dengan sejumlah perubahan-perubahan demokratis lainnya disejumlah negara.

Dengan kata lain, proses demokratisasi Indonesia merupakan bagian dari arus

perubahan the third wave (gelombang ketiga) demokratisasi di dunia berkembang

yang oleh majalah the Economist disebut sebagai the other Asian miracle.

2. Dalam sistem demokrasi, keterbukaan (openness) dan akuntabilitas

(accountability) negara dalam menjalankan fungsi dan perannya menjadi sentral

sebagai prinsip utama penyelenggaraan pemerintahan. Prinsip ini semakin

penting artinya dalam konteks fungsi negara dalam menyediakan barang publik

(public goods) bagi segenap warga negara. Dalam konteks itu, sebagai

konsekuensi dari proses demokratisasi tersebut, negara berkewajiban untuk

memahami dan memperlakukan keamanan nasional (national security) sebagai

salah satu barang publik yang esensial, tidak hanya bagi negara (state security),

tetapi juga bagi segenap warga negara baik sebagai individu maupun kelompok

(human security).

3. Dengan kata lain, keamanan harus dilihat dalam konteks keseluruhan

(comprehensive security) dan keseimbangan antara kepentingan keamanan negara

(state security) di satu pihak dan keamanan insani (human security) di lain pihak.

Ancaman terhadap yang satu tidak secara otomatis memberi hak bagi

pemerintah untuk meniadakan penghormatan atau melakukan pengorbanan

atas yang lainnya. Dalam pemahaman keamanan nasional sebagai barang

publik, pemerintah senantiasa dituntut untuk menjaga keseimbangan antara

kebebasan (liberty) dan keamanan (security).

4. Prinsip kedua berkaitan dengan diakui, dihormati, dan dilindunginya hak-hak

asasi manusia (HAM) dalam demokrasi. Penghormatan terhadap HAM

ditetapkan oleh undang-undang sebagai prinsip yang harus diindahkan dalam

penyelenggaraan pertahanan dan keamanan negara. Di masa lalu, dalam sistem

politik otoriter, prinsip ini terkubur oleh sikap negara yang menempatkan

keamanan negara di atas keamanan masyarakat atau individu. Akibatnya,

institusi yang bertanggungjawab di bidang pertahanan, yakni ABRI pada waktu

itu, kerap kali melanggar HAM dalam menjalankan fungsinya. Oleh karenanya,

reformasi pertahanan diperlukan karena adanya perubahan prinsipil mengenai

tempat HAM dalam sistem politik Indonesia.

5. Alasan prinsipil/normatif ketiga berkaitan dengan posisi militer dalam sistem

demokrasi, yakni berada dalam objective and effective civilian control. Militer,

sebagai pelaksana kebijakan pemerintah dalam menjamin keamanan nasional,

tidak boleh menjadi negara dalam negara, yang otonom dan independen dari

negara. Prinsip ini mensyaratkan perubahan posisi dan peran militer dari salah

satu kekuatan sosial-politik menjadi alat atau instrumen negara di bidang

pertahanan. Dengan kata lain, perubahan demikian mewajibkan militer untuk

berada dibawah kontrol pemerintahan sipil yang dipilih rakyat (eksekutif dan

legislatif), dan itu membutuhkan reformasi di bidang pertahanan.

6. Prinsip civilian control berkaitan dengan prinsip keempat, yakni civilian

supremacy dalam tatanan demokrasi. Militer tidak lagi independen dalam

bertindak, namun harus didasarkan pada keputusan politik yang diambil oleh

pemerintah atau otoritas politik yang sah dan dipilih lewat pemilihan umum

oleh rakyat.

Keharusan Praktis

7. Disamping keharusan prinsipil di atas, keharusan untuk melakukan reformasi

pertahanan didasarkan pada adanya kebutuhan nyata yang dihadapi Indonesia

sebagai masyarakat transisi. Dalam hal ini terdapat tiga kebutuhan yang

mengharuskan adanya respon dalam bentuk reformasi pertahanan. Pertama,

kebutuhan untuk menata kembali posisi dan fungsi militer dalam tatanan

demokrasi, berdasarkan prinsip-prinsip yang disebutkan diatas. Kedua,

berubahnya hakekat ancaman yang dihadapi Indonesia. Ketiga, adanya tuntutan

perubahan dalam cara penyelenggaraan fungsi pertahanan oleh institusi yang

berwenang.

8. Kebutuhan pertama berkaitan dengan regulasi. Perubahan posisi TNI dalam

tatanan demokrasi membutuhkan seperangkat perundang-undangan yang

mengatur, misalnya, tataran kewenangan dalam penyelenggaraan pertahanan

negara; fungsi, tugas dan organisasi TNI, dan penggunaan kekuatan militer.

Kewajiban ini antara lain telah dimulai dengan ditetapkannya UU No. 3/2002

dan UU No. 34/2004. Namun, pengaturan mengenai pertahanan negara ini

dirasa belum memadai, sehingga masih membutuhkan perbaikan.

9. Kebutuhan kedua berkaitan dengan capability. Ancaman yang dihadapi

Indonesia, baik yang berasal dari dalam maupun dari luar negeri, semakin

kompleks. Perubahan ini, yang terjadi bersamaan dengan perubahan politik

domestik, membutuhkan kemampuan dan mekanisme baru bagi TNI dan

pemerintah dalam menyelenggarakan pertahanan negara.

10. Kebutuhan ketiga berkaitan dengan profesionalisme. TNI tidak dapat lagi

menjalankan fungsi dan tugasnya dengan cara-cara lama yang sarat dengan

pengaruh sistem otoritarianisme. TNI kini diharapkan tampil sebagai alat

pertahanan yang profesional. Reformasi pertahanan untuk membangun

profesionalisme ini membutuhkan perubahan dalam filosofi, doktrin,

pendidikan, dan latihan.

11. Oleh karena itu, reformasi pertahanan menyuluruh bertujuan untuk

mengubah, membentuk, atau meningkatkan kemampuan aktor-aktor pertahanan

negara dalam menjalankan fungsi dan tugasnya berdasarkan nilai-nilai

demokrasi dan good governance. Untuk itu, reformasi pertahanan harus mampu:

(a) membangun kemampuan pelaksana pertahanan (khususnya TNI yang

mendapat mandat untuk menggunakan kekerasan) yang professional dan

tunduk kepada prinsip demokrasi,

(b) mengembangkan kemampuan institusi penyelenggara pertahanan

(Dephan),

(c) mendorong dan memperkuat peran aktif institusi pengawas (oversight),

yakni Parlemen dan civil Society (termasuk media), dan

 (d) membangun kemampuan pertahanan yang sejalan dengan ancaman

yang dihadapi.

Agenda Reformasi Pertahanan

11. Adanya keharusan reformasi pertahanan sebagai konsekuensi dari proses

demokratisasi, baik yang bersifat prinsipil maupun praktis, melahirkan sejumlah

agenda yang harus dituntaskan oleh Indonesia.

12. Di bidang perundang-undangan, perlu penataan ulang di bidang keamanan

nasional secara keseluruhan, yang didalamnya termasuk perundang-undangan

yang khusus berkaitan dengan bidang pertahanan. Penataan ini penting karena

keamanan nasional merupakan “payung” besar yang akan manjadi landasan

bagi upaya membangun stabilitas nasional secara lebih terintegrasi. Pemilahan

antara bidang “keamanan” dan “pertahanan” dalam pengertian fungsional,

misalnya, akan mempersulit proses penataan hubungan TNI dan Polri, yang

pada gilirannya akan berdampak pada upaya penyelesaian berbagai permasalah

di bidang keamanan.

13. Untuk agenda ini, pemerintah perlu didesak untuk mengajukan rencana (a)

perubahan Undang-Undang No. 3 Tahun 2002 Tentang Pertahanan Negara

menjadi UU Keamanan Nasional atau UU Pertahanan dan Keamanan Negara;

(b) perubahan UU No. 2 Tentang Kepolisian Negara; (c) penyempurnaan

Undang-Undang Tentara Nasional Indonesia (UU TNI); (d) penyusunan

Rancangan Undang-Undang Tugas-Tugas Perbantuan TNI Kepada Pemerintah

(RRU Tugas Perbantuan); dan (e) pengajuan RUU Intelijen. Pengajuan

perubahan atas UU yang ada, dan pengajuan rancangan undang-undang baru,

perlu dilakukan dalam satu paket. Pengajuan penataan instrumen perundang-

undangan di bidang keamanan nasional dalam satu paket demikian akan

memungkinkan Indonesia memiliki seperangkat UU yang komprehensif,

integral, dan tidak saling berbenturan seperti sekarang ini.

14. Untuk pengembangan profesionalisme militer, perlu dilakukan agenda

sebagai berikut:

a. melaksanakan amanat UU TNI yang baru disahkan oleh DPR, khususnya

dalam kaitan restrukturisasi komando teritorial dan pengalihan bisnis

militer kepada pemerintah. Paling tidak, dalam waktu setahun,

pemerintah diharapkan sudah dapat memulai dan menyelesaikan rencana

restrukturisasi komando teritorial dan rencana pengalihan bisnis militer

kepada pemerintah. Oleh karena konsekuensinya terhadap postur,

personalia dan pembiayaan pertahanan, kedua rencana tersebut

memerlukan persiapan yang matang. Kalau perlu, penyusunan rencana

tersebut dilakukan dengan membetuk gugus tugas ad hoc khusus, yang

melibatkan Dephan dan Mabes TNI, untuk mengkaji berbagai implikasi

dan penyesuaian kebijakan yang dibutuhkan, yang kemudian

dikomunikasikan dengan DPR.

b. Penegakan disiplin, baik di lingkungan prajurit TNI maupun anggota

Polri. Pemberitaan di media massa, misalnya, belakangan ini kerap

melaporkan berbagai tindak indisipliner yang dilakukan oleh segelintir

anggota TNI dan Polri, mulai dari keterlibatan oknum dalam aksi-aksi

kejahatan sampai persoalan kekerasan dan pertunjukan arogansi kepada

anggota masyarakat umum. Kita juga kerap menyaksikan berbagai

perselisihan yang terjadi di antara anggota TNI dan Polri, yang kadang

kala mengarah kepada bentrokan fisik di antara keduanya.

Penyempurnaan pembinaan, dan tindakan hukum yang keras, diperlukan

untuk meningkatkan kepercayaan masyarakat kepada TNI dan Polri.

c. Meningkatkan jaminan kesejahteraan bagi para prajurit TNI.

Mengharapkan profesionalisme militer tanpa disertai pemenuhan

kebutuhan yang layak adalah sesuatu yang tidak realitis. Karena

keterbatasan kemampuan negara, kesejahteraan prajurit TNI masih sangat

memprihatinkan. Meskipun demikian, persoalan ini perlu dijadikan

agenda prioritas dalam kebijakan penataan sistem pertahanan secara

kesuluruhan. Disamping itu, peningkatan kesejahteraan ini juga perlu

mencakup ketersediaan asuransi dan jaminan kesehatan dan pendidikan

bagi prajurit TNI beserta keluarganya.

15. Untuk pengembangan Dephan, dan perkuatan Parlemen dan NGO, perlu

dilakukan agenda sebagai berikut:

a. Ketentuan dalam UU TNI mengenai hubungan Departemen Pertahanan

(Dephan) dan Mabes TNI, misalnya, masih membutuhkan kejelasan

dalam tatanan operasional. Untuk sepenuhnya menghilangkan dualisme

dan kekaburan hubungan di antara kedua institusi tersebut, pemerintah

sebaiknya mengajukan usul perubahan UU TNI untuk menempatkan

Mabes TNI di bawah Departemen Pertahanan. Dalam hal perencanaan

pertahanan, proses kaji ulang strategi pertahanan yang sedang

berlangsung di Dephan patut mendapat dukungan dan dipercepat.

Menghadapi perubahan lingkungan strategis yang begitu cepat, sudah

saatnya Indonesia memiliki kebijakan umum pertahanan negara

(JAKUMHANNEG) yang memberi arahan bagi kebijakan dan strategi

pertahanan selama lima tahun ke depan.

b. Berkaitan dengan agenda di atas, perlu adanya pembangunan postur

pertahanan yang sejalan dengan kebutuhan, tantangan, dan ancaman

yang dihadapi dalam lima tahun mendatang. Agenda ini perlu dimulai

dengan menyusun proyeksi kebutuhan pertahanan selama lima tahun

mendatang, mengkaji ulang alat utama sistem persenjataan (alutsista) dan

pendukung, pengembangan kemampuan intelijen strategis, pengadaan

dan pemeliharaan, serta peningkatan anggaran pertahanan secara

bertahap. Postur pertahanan Indonesia (kekuatan, kemampuan, dan gelar)

memerlukan pengembangan yang memadai.

c. Peningkatan kemampuan kalangan sipil, khususnya di kalangan

parlemen dan civil society, mengenai pertahanan negara. Upaya untuk

mewujudkan supremasi sipil tidak akan mudah dilakukan apabila sipil

tidak memahami pertahanan. Dalam hal ini, sipil perlu memperkuat

pengetahuannya, sehingga tidak lagi terfokus pada isyu peran militer

dalam politik. Agenda ini akan membantu terbentuknya suatu civilian

community of defence, yang merupakan salah satu prasyarat bagi

terlaksananya reformasi pertahanan secara lebih efektif.

16. Untuk peningkatan kekuatan dan kemampuan, program pemerintah perlu

diarahkan untuk memodernisasi peralatan yang ada. Dalam hal peningkatan

kemampuan, khususnya mobilitas, pengintaian dan penginderaan, serta

kemampuan menghadapi konflik intensitas rendah (low intensity conflict),

memerlukan up-grading yang memadai. Peningkatan kemampuan ini sangat

penting mengingat adanya kebutuhan mendesak untuk menghadapi insurgensi

dan penanggulangan ancaman non-tradisional berbasis maritim (maritime-based

non-traditional threats). Sementara, dalam hal penggelaran kekuatan, sudah

saatnya Indonesia menyusun rencana penggelaran yang mengarah kepada

terbentuknya kekuatan pertahanan yg terintegrasi (integrated forces), bukannya

terpilah menurut matra seperti sekarang.

17. Agenda di atas tentunya belumlah lengkap, namun setidaknya diharapkan

dapat memberi gambaran yang lebih jelas mengenai bagaimana reformasi

pertahanan di Indonesia harus dilakukan.