KEAMANAN DALAM NEGERI PASCA REFORMASI

KEAMANAN DALAM NEGERI PASCA REFORMASI :

06 May 2008 14:57:14WIB

Oleh : Letjen TNI M. Yasin, SH

Sekretaris Jenderal Dewan Ketahanan Nasional

Pendahuluan

Bila judul tulisan ini menyebut "pasca reformasi", tentu tidak bermaksud menyatakan bahwa reformasi sudah selesai dan menunjuk pada kurun waktu setelah reformasi dilaksanakan. Karena, reformasi secara menyeluruh memang belum selesai. Yang dimaksud "pasca reformasi" adalah kurun waktu sejak gerakan reformasi diawali sampai dengan saat ini.

Di bidang ketatanegaraan, banyak yang telah berubah sejak reformasi berjalan kurang lebih selama 10 tahun. Praktek ketatanegaraan di era Orde Baru yang dinilai bernuansa sentralistik, otoriter, atau tidak sesuai dengan nilai-nilai demokrasi, dirombak atau diubah menjadi lebih demokratis. Memang sudah semestinya tata negara Indonesia adalah tata negara yang demokratis sebagaimana diamanatkan oleh Pembukaan UUD 1945. Oleh karenanya berbagai undang-undang yang tidak sesuai dengan nilai-nilai demokrasi, diubah, atau diganti dengan undang-undang baru, disesuaikan dengan sudut pandang demokrasi. Bahkan UUD 1945 yang sebelumnya telah disepakati untuk tidak diubah, ketika reformasi ternyata juga diubah atau diamandemen.

Di bidang pertahanan keamanan, berbagai undang-undang lama dinyatakan tidak berlaku dan diganti dengan undang-undang baru. Saat ini sekurang-kurangnya berlaku tiga undang-undang yang sangat penting dalam pengaturan bidang pertahanan keamanan, yakni UU No. 2 Tahun 2002 tentang Kepolisian Negara, UU No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara, dan UU No, 34 Tahun 2004 tentang Tentara Nasional Indonesia. Sebagai instrumen pengatur bidang pertahanan keamanan, ke tiga undang-undang tadi semestinya mengatur pula penanganan keamanan negara dalam menghadapi ancaman bersenjata yang aktor-aktornya dilakukan oleh warga negara Indonesia sendiri, atau yang lazim disebut sebagai ancaman dari dalam negeri. Upaya mewujudkan keamanan negara untuk menghadapi ancaman tersebut dalam tulisan ini disebut Keamanan Dalam Negeri (Kamdagri). Dalam ruang lingkup itulah tulisan ini disusun sebagai sumbangan pemikiran dalam rangka evaluasi sepuluh tahun reformasi TNI.

Ancaman Bersenjata dari Dalam Negeri

Keamanan negara adalah terjaga dan terlindunginya kedaulatan negara, keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan keselamatan bangsa Indonesia. Dalam konteks ini yang dimaksud adalah keamanan atas suatu entitas sistem yang di dalamnya sekurang-kurangnya terdapat sistem pemerintahan, sistem teritorial, dan sistem warga negara. Berdasarkan UU No. 3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara, upaya menjaga dan melindungi keamanan negara disebut dengan istilah pertahanan negara. Lengkapnya, UU No. 3 Tahun 2002 pasal 4 menyatakan : Pertahanan negara bertujuan untuk menjaga dan melindungi kedaulatan negara, keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan keselamatan segenap bangsa dari segala bentuk ancaman.

Dengan kata lain, upaya pertahanan negara diperlukan agar Negara Kesatuan Republik Indonesia terjaga dan terlindungi dari ancaman terhadapnya, baik yang berasal dari luar negeri maupun dari dalam negeri. Yang dimaksud ancaman dari dalam negeri tentu tidak berarti ancaman yang sepenuhnya berasal, atau dilakukan oleh kekuatan-kekuatan dari dalam negeri saja, karena secara empirik dapat dibuktikan bahwa pemberontakan-pemberontakan bersenjata biasanya mendapat dukungan dari kekuatan di luar negeri. Dukungan yang diberikan dapat berupa dukungan politik, dukungan dana, bahkan dukungan persenjataan. Kekuatan luar negeri juga tidak selalu berarti menunjuk kepada negara tertentu. Kekuatan tersebut dapat saja merupakan lembaga-lembaga yang tidak merepresentasikan pemerintah negara tertentu di mana lembaga tersebut berada. Sejarah telah membuktikan hal itu. Seperti misalnya, pemberontakan PRRI di Sumatera Barat pada akhir tahun 1950-an, pemberontak G-30-S/PKI pada tahun 1965, dan pemberontakan Gerakan Separatis Aceh yang menyebut dirinya Gerakan Aceh Merdeka. Ancaman-ancaman tersebut dikatakan berasal dari dalam negeri, karena aktor-aktor utamanya adalah warga Indonesia sendiri, sedang para pendukung dari luar negeri hampir-hampir tidak pernah menyatakan dukungannya secara terang-terangan.

Ancaman dari dalam negeri merupakan masalah keamanan yang banyak dihadapi oleh negara-negara berkembang. Sejarah Indonesia juga mencatat bahwa operasi-operasi militer yang dilakukan oleh TNI sebagian terbesar adalah operasi-operasi militer untuk mengatasi ancaman dari dalam negeri. Operasi militer yang dilakukan oleh TNI menghadapi kekuatan militer negara lain baru dua kali dilaksanakan, yaitu ketika peristiwa Agresi Militer Belanda I pada tanggal 21 Juli 1947 dan peristiwa Agresi Militer Belanda II pada tanggal 19 Desember 1948. Bahwa ancaman dari dalam negeri dihadapi oleh banyak negara berkembang tentu dapat dipahami, karena sebagai negara yang sedang berkembang, belum sepenuhnya mampu menciptakan kesejahteraan, pemerataan pendapatan, pelayanan publik, keadilan dan lain-lain, sebagaimana diharapkan oleh seluruh rakyatnya. Oleh sebab itu, di negara yang sedang berkembang sering muncul rasa tidak puas dari berbagai kelompok masyarakatnya. Rasa ketidak-puasan tersebut merupakan kondisi yang sangat mudah tereskalasi menjadi pembangkangan terhadap tatanan yang telah ada, terlebih lagi bila ada yang memprovokasi dengan berbagai latar belakangnya, mungkin berlatar belakang ideologi, politik, ekonomi, maupun sosial budaya. Wujud pembangkangan yang terburuk adalah pemberontakan bersenjata yang dapat berupa pemisahan diri (separatis), penggantian ideologi negara, atau penggantian pemerintah secara tidak sah.

Bagi Indonesia, analisa terhadap kemungkinan munculnya ancaman dari dalam negeri kiranya harus mendapat perhatian yang lebih seksama. Bukan hanya karena alasan sejarah semata, tetapi juga karena kondisi serta ciri geografis dan demografis Indonesia. Kondisinya jelas sebagai negara yang sedang berkembang, geografinya merupakan wilayah negara yang berbentuk kepulauan, dan demografinya bercirikan heterogenitas baik suku, budaya, agama dan lain-lain, kesemuanya itu adalah faktor-faktor yang berpotensi dapat memunculkan ancaman dari dalam negeri, terlebih lagi dengan letaknya di posisi silang dan sumber kekayaan alam yang banyak terkandung di dalamnya. Dapat dipastikan banyak negara lain, terutama negara maju, yang berkepentingan terhadap Indonesia. Dalam istilah taktik militer, posisi Indonesia adalah berada atau sudah "menduduki" medan kritik, persoalannya tinggal apakah juga sudah atau mampu "menguasai". Bila Indonesia menguasai medan kritik ini, dapat dipastikan akan banyak negara lain yang kepentingan nasionalnya tergantung kepada Indonesia, dan ketergantungan itu tentu tidak dikehendaki, terlebih lagi oleh negara-negara maju. Itulah barangkali salah satu alasan mengapa selalu ada dukungan dari luar negeri kepada berbagai pemberontakan yang pernah terjadi di Indonesia.

Mengalir dari uraian singkat tadi, maka bagi Indonesia, kemungkinan munculnya ancaman bersenjata dari dalam negeri harus senantiasa diperhitungkan dalam rangka menjaga kedaulatan negara, keutuhan wilayah, dan keselamatan bangsa. Kamdagri harus menjadi bagian yang tak terpisahkan dari upaya pertahanan sebagaimana diamanatkan oleh UU No. 3 Tahun 2002.

Keamanan Dalam Negeri

Di masa lalu, sebelum reformasi, Operasi Keamanan Dalam Negeri (Opskamdagri) dipahami sebagai salah satu bentuk pola operasi militer, yakni, pola operasi militer untuk menghadapi ancaman bersenjata dari dalam negeri. Hal itu didasarkan pada pengertian bahwa ancaman yang dihadapi adalah ancaman terhadap Keamanan Negara, yakni kedaulatan dan keutuhan wilayah. Namun setelah reformasi, digunakan istilah Keamanan Dalam Negeri yang tidak diartikan sebagai Keamanan Negara, tetapi sebagai Keamanan Publik. Sebagai akibatnya maka penggunaan istilah Opskamdagri sebagai operasi militer menjadi tidak tepat, karena Keamanan Publik adalah fungsi kepolisian. Sebagaimana UU No. 2 tahun 2002 tentang Kepolisian Negara, pasal 1 huruf 6, menyatakan bahwa : Keamanan dalam negeri adalah suatu keadaan yang ditandai dengan terjaminnya keamanan dan ketertiban masyarakat, tertib dan tegaknya hukum, serta terselenggaranya perlindungan, pengayoman, dan pelayanan kepada masyarakat. Dengan belum dirumuskannya kembali Opskamdagri dalam pengertian militer, maka penanganan Keamanan Dalam Negeri sering dipahami secara berbeda-beda.

Perbedaan pemahaman tentang Kamdagri semakin mencuat ketika oleh sementara pihak Pertahanan diartikan hanya sebagai upaya menghadapi ancaman dari luar negeri (militer negara lain), sedangkan Keamanan adalah upaya menghadapi ancaman yang berasal dari dalam negeri. Karena militer (baca: TNI) adalah alat pertahanan, maka tugas TNI adalah menghadapi ancaman bersenjata dari luar negeri saja, sedangkan ancaman yang berasal dari dalam negeri adalah tugas Polisi. Pemisahan secara "hitam-putih" semacam itu jelas sangat menyederhanakan permasalahan, sehingga sering menimbulkan persoalan dalam pelaksanaannya di lapangan. Pemahaman bahwa tugas TNI hanya menghadapi ancaman dari luar negeri, tampaknya adalah pemahaman yang diadopsi demikian saja dari faham yang dianut oleh negara-negara maju. Bahwa negara maju menganut faham tersebut kiranya bisa dimengerti, karena negara maju tidak pernah, atau kecil kemungkinannya, menghadapi ancaman bersenjata dari dalam negeri terhadap Keamanan Negara-nya. Sejauh ini, pengertian bahwa tugas TNI tidak hanya menghadapi ancaman militer/bersenjata dari luar negeri tampaknya masih belum dapat diterima oleh banyak pihak. Padahal, UU No. 34 Tahun 2004 tentang TNI Pasal 6 secara eksplisit menyatakan bahwa fungsi TNI sebagai Penangkal dan Penindak adalah untuk menghadapi ancaman militer dan ancaman bersenjata dari luar dan dalam negeri.

Adanya pemisahan secara "hitam-putih" tersebut berawal terutama sejak pemisahan Polri dari struktur organisasi ABRI berdasarkan Ketetapan MPR No.VI/MPR/2000 dan Ketetapan MPR No.VII/MPR/2000. Tap MPR No.VI/MPR/2000 Pasal 2 Ayat (1) menyebutkan: Tentara Nasional Indonesia adalah alat negara yang berperan dalam pertahanan negara. Sedangkan Ayat (2) : Kepolisian Negara RI adalah alat negara yang berperan dalam bidang keamanan negara. Dari ke dua ayat tersebut tentu dapat diartikan bahwa fungsi pertahanan dan fungsi keamanan adalah dua hal yang terpisah. Namun keterpisahan itu tidak jelas, karena tidak ada penjelasan tentang apa yang dimaksud "pertahanan" dan apa yang dimaksud "keamanan". Sedikit penjelasan ada pada Ketetapan MPR No.VII/MPR/2000 pasal 2 Ayat (2) dan Pasal 6 Ayat (1). Tap MPR No.VII/MPR/2000 Pasal 2 Ayat (2) menyatakan bahwa : Tentara Nasional Indonesia sebagai alat pertahanan negara bertugas pokok menegakkan kedaulatan negara, keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945, serta melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia dari ancaman dan gangguan terhadap keutuhan bangsa dan negara. Sedangkan Tap MPR No.VII/MPR/2000 pasal 6 Ayat (1) : Kepolisian Negara RI merupakan alat negara yang berperan dalam memelihara keamanan dan ketertiban masyarakat, menegakkan hukum, memberikan pengayoman dan pelayanan masyarakat. Pasal-pasal tersebut juga masih sulit dipahami, misalnya dalam menghadapi pemberontakan sebagaimana telah dikemukakan di depan. Gerakan separatis bersenjata jelas mengancam kedaulatan negara, dan mereka sudah pasti juga melanggar hukum. Dalam hal demikian, maka menjadi tidak jelas apakah penangannya merupakan fungsi pertahanan ataukah fungsi keamanan. Pemisahan antara pertahanan dengan keamanan semakin sulit dihindari ketika telah dilakukan amandemen terhadap UUD 1945. Pasal 30 UUD 1945 yang semula berjudul "Pertahanan Negara" setelah amandemen menjadi berjudul "Pertahanan dan Keamanan Negara". Penggunaan kosakata "dan" dalam judul "Pertahanan dan Keamanan Negara" semakin menegaskan bahwa pengertian Pertahanan adalah terpisah dari pengertian Keamanan. Bila yang dimaksud adalah Keamanan dalam pengertian Keamanan Publik tentu dengan mudah dapat dipahami. Namun bila Keamanan yang dimaksud termasuk Keamanan Negara (kedaulatan negara dan keutuhan wilayah), pemisahannya tentu akan menimbulkan persoalan.

Persoalan di atas menunjukkan masih adanya permasalahan pertahanan keamanan, khususnya Keamanan Dalam Negeri, yang masih perlu ditata kembali agar tidak menimbulkan persoalan dalam penanganannya di lapangan. Masih sangat terbuka kemungkinan untuk melakukan hal itu, namun untuk menghadapi ancaman terhadap kedaulatan negara dan keutuhan wilayah tentu tidak harus menunggu selesainya perbaikan-perbaikan tersebut. Dalam kaitan itu, berdasarkan peraturan perundang-undangan yang ada, TNI tetap dapat diperankan secara optimal untuk menjaga dan menegakkan keamanan negara dalam tugas Kamdagri.

Peran TNI

Di era pasca reformasi, salah satu kendala yang cukup mengemuka dalam pengerahan kekuatan TNI untuk tugas Kamdagri adalah kendala politis, yaitu opini bahwa TNI seharusnya hanya untuk menghadapi ancaman militer dari luar negeri. Menggunakan TNI untuk mengatasi gerakan separatis bersenjata misalnya, bertentangan dengan prinsip demokrasi. Opini yang dikembangkan bahwa pemerintah dalam mengatasi sparatis bersenjata seharusnya tidak mengerahkan TNI, tetapi mengerahkan Polri, karena mereka tahu pasti bahwa ratio antara jumlah Polri dengan jumlah penduduk Indonesia saat ini masih jauh dari harapan. Sehingga pemerintah RI tentu akan kesulitan dalam menyelenggarakan fungsi Keamanan Publik, apabila untuk mengatasi gerakan separatis bersenjata sepenuhnya hanya dibebankan kepada Polri. Lebih dari itu, gerakan separatis dan para pendukungnya selalu mengedepankan bahwa mereka (gerakan separatis bersenjata) adalah juga warga negara Indonesia, bila pemerintah RI menggunakan kekuatan militer (TNI) untuk menyerang warga negara sendiri berarti pemerintah RI tidak demokratis dan melakukan pelanggaran terhadap hak-hak sipil warga negaranya.

Perlawanan gerakan separatis dengan mengembangkan opini seperti itu akan memperoleh ruang gerak apabila ketentuan tentang Kamdagri masih kurang jelas sebagaimana telah dikemukakan di atas. Oleh karenanya perbaikan-perbaikan peraturan perundang-undangan perlu segera dilakukan agar TNI dapat dikerahkan secara optimal untuk melaksanakan tugas Kamdagri, di sisi lain norma-norma demokrasi tentu tidak dapat diabaikan agar pengerahan TNI juga tetap memiliki legitimasi demokratis. Keputusan politik pemerintah yang cepat dan tegas, serta Aturan Pelibatan (Rule of Engagement) yang akurat, adalah kunci-kunci penting untuk memberikan legitimasi demokratis dalam pengerahan kekuatan TNI.

Penggunaan kekuatan TNI untuk melaksanakan tugas Kamdagri tidak akan dapat berhasil secara efektif apabila pelibatannya bersifat seperti "pemadam kebakaran", dalam hal ini TNI hanya diperankan ketika pemberontakan telah muncul ke permukaan. Agar tugas TNI efektif, TNI harus sudah diperankan dalam upaya deteksi dini dan cegah dini, untuk itu maka sangat diperlukan peran intelijen TNI. Resistensi terhadap penggunaan aparat intelijen TNI mungkin muncul dengan alasan TNI "memata-matai" rakyat Indonesia sendiri, namun resistensi itu tentu dengan mudah dapat dipatahkan apabila ada ketegasan bahwa salah satu peran TNI adalah menjaga dan melindungi Keamanan Dalam Negeri. Bersamaan dengan itu Pembinaan Teritorial memegang peran yang sangat penting, karenanya metoda dan operasionalisasinya perlu secara terus menerus dikaji dan harus memiliki legitimasi demokratis, karena hingga saat ini masih ada resistensi sebagian kelompok masyarakat terhadap konsep Pembinaan Teritorial. Mereka menganggap bahwa kegiatan Pembinaan Teritorial masuk ke ranah publik yang menurut kaidah demokrasi bukan bidang garapan militer, alasan itu menjadi perdebatan yang berkepanjangan dan menghabiskan energi tanpa ada solusi. Untuk mengatasinya, seyogianya Pembinaan Teritorial diangkat menjadi kebijakan politik pemerintah, dengan demikian Pembinaan Teritorial menjadi keputusan politik pemerintah, bukan keputusan TNI. Adalah kewajiban pemerintah untuk memperoleh akuntabilitas dan legitimasi demokratis atas keputusan politik tersebut, sedangkan kewajiban TNI adalah membuktikan kepada rakyat melalui kenyataan di lapangan bahwa pelaksanaan Pembinaan Teritorial tidak masuk ke bidang tugas instansi lain, dan tidak disalahgunakan oleh otoritas politik sebagaimana pernah terjadi di masa lalu.

Kesimpulan dan Saran

Pertama. Bagi negara yang sedang berkembang seperti Indonesia, Keamanan Dalam Negeri merupakan permasalahan pertahanan keamanan yang perlu mendapat perhatian seksama, dan harus digaris bawahi bahwa konsep-konsep keamanan dari negara maju tidak dapat diterapkan begitu saja di Indonesia.

Kedua. Pemisahan secara "kita pilih" fungsi Pertahanan dan fungsi Keamanan mengakibatkan kesulitan dalam penyelenggaraan Kamdagri. Ketidak-jelasan instrumen pengatur akan memberikan ruang gerak yang luas bagi pelaku ancaman terhadap Kamdagri, baik dalam melakukan perlawanan bersenjata maupun perlawanan secara politis. Untuk itu, diperlukan perbaikan berbagai instrumen pengatur, baik pada tingkat undang-undang maupun ketentuan-ketentuan di bawahnya.

Ketiga. TNI seyogianya diperankan secara optimal untuk mengatasi ancaman terhadap Keamanan Negara melalui tugas Kamdagri, namun untuk itu TNI harus memiliki legitimasi demokratis. Khusus untuk Pembinaan Teritorial hendaknya diangkat menjadi kebijakan politik pemerintah, dengan demikian Pembinaan Teritorial menjadi keputusan politik pemerintah dan bukan keputusan TNI. Bersamaan dengan itu TNI juga harus mampu menunjukkan bukti bahwa pengerahan kekuatan TNI dalam tugas Kamdagri, termasuk dalam Pembinaan Teritorial, sesuai dengan kewenangan dan lingkup bidang tugasnya dalam menjaga kedaulatan negara, keutuhan wilayah, dan keselamatan bangsa, serta tidak digunakan untuk kepentingan politik tertentu sebagaimana pernah terjadi di masa lalu.

Letjen TNI M. Yasin, SH

Sekretaris Jenderal Dewan Ketahanan Nasional